因为数据收集的困难和交通上的困难，一系列的实际问题使得就算是汉帝国的皇帝，自己也不一定清楚自己的帝国到底有多大、有多少人口和规模。

皇帝对于这个帝国的了解可能都是片面的，因为很多皇帝终其一生都没有离开过雒阳城，甚至是皇宫。

在这种情况下，指望他们能对国家进行有效的治理，那纯属想多了。

而此时此刻，汉帝国的局势发生了深远的改变，一些意料之外的东西出现了，一些意料之外的人崛起了，使得帝国出现了改变的契机。

最大的契机就是纸作为一个重要的书写媒介，开始大规模的运用在了日常的行政事务之中。

在刘备造纸之前，汉帝国也有纸，但是受限于技术条件，质量高的纸造价太高、生产效率太低，造价低、生产效率高的纸质量又太差，完全无法用在正儿八经的国家事务上。..

所以这一阶段，汉帝国官方还在大规模的使用竹简这种更能保存数据的东西来书写，而随之带来的麻烦就是竹简的价格也不低，且书写效率不高，重量太重。

想要大规模收集数据、书写人口、土地之类的数据进行记录，那成本是用纸书写的成百上千倍，很大程度上影响了汉帝国中央政府对地方的有效治理和监管。

刘备发现了这一问题，并且很早就开始造纸，完善造纸技术。

最后在凉州和益州首先开始造纸，逐步用纸张取代了他麾下的官员系统的书写习惯。

三四年之后，造纸的技术进一步改善，造纸工匠数量大大扩充，造纸工坊数量大大增加。

目前，汉帝国主要的造纸基地就在益州蜀郡。

益州蜀郡官方控制的造纸工坊在建安四年已经超过了两百个，从业人员超过了一万人，他们昼夜不停的用竹子作为原料造纸，为官府提供了天量的纸张用于行政工作之中。

就目前的产量和交通状况来看，想要给全国的读书人自由自在的用上纸张来进行书写，还是有些困难的，但是将生产出来的纸张运用在国家治理层面，则是足够的。

整个汉帝国也就十六万官吏，五千多万的人口，地方是不小，但是架不住人少啊。

真要管理起来，还能难过人口上亿的超级大国吗？