王莽自幼饱读经书，十分向往《周礼》等所描绘的古代制度，因而即位后，为缓和尖锐的阶级矛盾，又在刘歆等经学家的帮助下，大力进行托古改制，推行各种新政，来稳定政局，巩固自身统绐。

(一)官名改革，加强君权

儒家有“名不正则言不顺”之说，所以王莽的改革时十分注重官名更改，使之名正言顺，他即附会《周礼》，又对历代制度加以损益继承，最后形成了以四辅、三公、四将、九卿、六监为核心的新中央官制，即前面所封的十一公:安新公、就新公、嘉新公、美新公、承新公、章新公、隆新公、广新公、奉新公、成新公、崇新公，每一公都有“新”字，以反衬新朝之兴盛。而细品这些被封“公”的人都只是因为他们的名字是“王家”“兴”“盛”的意思，又是铜匮符命上，于是就被选拔出来，破格提为最高层的十一公。王莽实则利用这种封赏，来突出了王权神授的特点，不过更多地体现了王莽意志的权威性。

秦汉时代的官制是公卿制度，立三公九卿。三公是丞相、太尉、御史大夫。

丞相，又称相国、大司徒。有时置左右两丞相。负责帮助皇帝处理-些事务。

太尉，又称大司马。掌管军事，统领各将军。

御史大夫，又称大司空。在殿内负责图籍秘书，对外监察各级官吏，接受公卿的奏事，汇总情况，向皇帝报告。

秦汉的九卿是:太常、光禄勳、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。

秦汉的地方长官，郡有太守，县有令、长。几个郡合为一州，派州刺史负责监察工作。这些禄制在秦汉时代，虽有一些变动，但三公九卿是基本不变的，公卿以下的属员一般根据需要设置，数量不等。

王莽对这些制度、名称作了一系列改革。三公各置一个助手，大司马有“司允”，大司徒有“司直”，大司空有“司若”。九卿中大司农改名“羲和”，后又改为“纳言”;大理即廷尉改称“作土”;太常改“秩宗”;大鸿胪是接待外宾的长官，改称“典乐”;少府改为“共工”。

九卿分属于三公。每一卿设置三个大夫，每一大夫设置三个元士。这样就有了完整的以三为倍数的官员体系。三公、九卿、二十七大夫、八十一元士这种设其实是受了董仲舒思想的影响。董仲舒在《春秋繁露官制象天》说:“王者制官，三公九卿二十七大夫八十一元士，凡百二十人，而列臣备矣。”董仲舒还用天象来证明这是王者据天象而设置的官制。王莽相信天命，就按他说的来办，不管正与错。