在秦汉时主体治理体系是郡县制，而在郡县之下，还有更小的单位亭。

秦法规定，十里一亭，设亭长，十亭一乡。

就是简单而粗暴的将地理范围划分为一个治理区域。

这种政策本来就不科学，因为古代人烟稀少，有的村寨人口众多，有的人口较少。

若是平常，用亭长制度也能维稳，但赈灾之时，再用亭长制度，那就是祸乱之源。

毕竟灾民之中同样有利益分配，这种时候再以亭分之，就会造成人多的亭力量更强，灾民之间可能会为了水源、食物而私斗。

到了那个时候，官府即便出面，也解不了灾民之间的私怨。

一旦有人振臂高呼，就容易出乱子。

对于此事，孙乾自有说法，一听便即叹道：“不瞒军师，实则城外每日皆有私斗之人。”

“在下也知此制不对，奈何事物繁杂，实在无暇顾及！”

“我也知先生之难，并非责备先生！”

秦瑱见状，自是好生安抚道：

“实则刘元颖治民确实不差，我也知他所想，必是欲熬过今冬，再让你以亭给他送回去！”

“如此倒是方便他日后安置，反倒让先生多受累来！”

“要依我之见，无论本地灾民还是外地灾民，皆当一视同仁。”

“眼下既是难民杂居，便可分而治之，你且安排下去，将亭打散，以户为基准，每户不管人口多寡，推一户长！”

“把十户编为一甲，设一甲长；十甲编为一保，设一保长；保甲之间编号，用以登记造册！”

“从今往后，日后不管发放粮食，还是安置房屋，皆以保甲为主。”

“若是每户之间生怨，就让甲长出面，两甲之间生怨，便让保长出面。”

“若有两保私斗之事，我军也溯源惩戒，不至于使民生怨。”

“若有那等作奸犯科之人，可由甲长上报我军处置。”

“如此，日后无论我等招工还是发放物资，都更为方便！”

保甲制自然也是后世的制度，始创于宋朝，直到民国时期还在使用。

现在他们难民最大的问题就是混乱无序，亭乡已经不再适用，因而需要一套新制度。

同样，这也是改革所需要的第一步，从基层治理体系搞起。

而这先进的保甲制自是把孙乾听得一愣一愣的，可随之他又是一喜道：

“军师此法极佳，在下正愁无法可解此事，若依此保甲之制，可解难民之乱也！”

说着，他一激动，便准备离去，吩咐手下人开始分配。

但秦瑱见之，却是一把将他拉住道：

“不急，且再观难民如今之状，一道定之！”

他常年治理，知道难民的问题不是一个保甲制便能解诀，当下又带着孙乾等人一路行出。

结果一到远处，便闻到一阵恶臭，远远看去，只见外围满是污秽粪便。

秦瑱见之，自是一指此地道：

“似这等污秽之物，疫病常从此生，不可任之由之。”

“当与城外挖出粪池，设立厕所，一保一厕，以每甲轮值，挑来堆放一处，搭建木棚避雨。”

“免得雨雪来了溢出，又让百姓染病！”