这是阶级产生以来历史反复得到验证与体现的社会现象。再苦，苦不到领导。倒霉的永远是无权无势的百姓。

你看看抗战时期的历史就清楚了：倭寇占据了中华大半江山，国家困难死了，财政破产，乱发货币，国家的民债外债，债台高筑，无数百姓颠沛流离饿死淹死难死，各种死，各种生不如死，但官僚们却越发能豪奢无度纵情腐化享乐。

正是：兴，百姓苦；亡，百姓苦。

自古皆然。

反过来可以说，经历了此灾，京畿当官的当兵的比以前更能感受到当官方人的体面好处和优越感，这不，国家再有灾，再困难，也得优先保障公务者的生存，先得安抚公务者的心。有了这个体味，比以前也就更重视官方身份，相对的也是更忠心朝廷。朝廷也就有了信心，有了更稳妥的统治力，至少对京畿地区是基本恢复有效控制力了。

至此，朝廷就有胆子不会再一味免费发放粮食供应和安抚京城百姓了。

一方面是供不起。

一方面是舍不得。

京城人口暴减，却不算驻扎京城的近二十万禁军怎么也还有几十万人口，而且被海盗勒索走了大量妇孺，如今的京城人口以成年汉子和更能吃的半大小子为主体，这么多张嘴长时间白养着，那得消耗多少粮食？

也不能惯着草民养成遭难时期国家理所当然应该养着京城百姓的意识与懒惰起来

草民就是用来当牛做马为国家奉献牺牲的，哪有反过来由国家为草民义务奉献尊养着的道理？

况且这时候决不能让草民无所事事闲下来，否则必闲极寻衅生事引起不可控的京师动荡凶险

可，如今京城的商业等几乎不存在了，百姓想务工也无事可做，家中又一贫如洗，只有海盗不稀得敲诈走的那点铜板和维持生存的几日口粮，想往日那样照常做点小生意也没条件没能力，又是城里人，又是冬天的，也不能安排从事农活消耗掉精力，这种情况下，朝廷若是对市民百姓置之不理真彻底撒手不管了，任其自谋生路，百姓转眼花光了那点铜板积蓄，无力购粮，饿急眼了，对本就鄙视的朝廷又心生愤恨甚至仇视，若再有人趁机蓄意煽动造反

朝廷也不能象对待地方上的受灾百姓那样，按大宋惯例把京城百姓也编为去别处就食的流民厢军打发了，丢不起那人，也不敢真那么做，否则没了百姓的京城成什么了？边塞一样的纯军城？大宋本就所剩无几的威严也就荡然无存了。别说辽国等外敌会嘲笑轻视而起了吞并野心，就是地方官府也会对朝廷失去信心指望，更没了敬畏心，天下分崩离析

所以，朝廷就实行以工代赈。