为什么这么设计呢？很简单，在边境地区很多地方经常发生战争，还没有多少百姓居住，也就没必要设立民政单位了，直接由卫所管辖比较省事，最典型的就是辽东行都司和陕西行都司。

还有一种情况，就是四川行都司这样处于汉夷交错的羁縻地区，中央朝廷管束力很低，不得不采取以夷制夷的方法，把当地治安交给归顺的夷人，称作土官，或者土司。

实际上这是明朝建国初期版图扩张太快，腾不出时间和精力加以治理，不得已之下，仿照元制采取的一种临时措施。

可坏就坏在朱元璋留下了遗训，不允许子孙擅自更改，结果让临时措施变成了常态。后果可想而知，时间拖的越久麻烦越多，改起来也越难。

有什么麻烦呢？最要命的一个就是土司各自为政，甚至联合起来闹独立。

土司制度具体成形是在唐朝，当时版图大，但中央朝廷对很多地方无法做到直接管理，尤其是信仰、风俗、语言都不一样的地区，汉人数量太少，派几个官员过去根本没用。

但人家归顺了又舍不得不要，干脆就由当地人管理当地人，称作羁縻制度，具体表现就是任命当地的部族首领为土司。