焉睹灵帝政治衰缺，王室多故，乃建议言：“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”焉内求交阯牧，欲避世难。刺史、太守行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离。应该挑选那些清廉的朝中要员去担任地方州郡长官，借以镇守安定天下。

地方的行政最高长官为刺史和太守，直接归中央政府辖制，但地方长官和豪强相勾结的话，中央政府是很难处理的。

刘焉提出的州牧，就是重新起用宗室、重臣为州牧，在地方上凌驾于刺史、太守之上，独揽大权以安定百姓。

刘焉的提议，皇帝心动了，主要是有刘寒这颗珠玉在前，他一人节制幽、并二州，让皇帝省了多少心？

很久之前他就有这样的打算，但被刘寒阻止了，废史立牧，乃弱中央而强地方，断不可为。

如今，皇帝改变了自己的想法，他知道自己身体是什么情况，所以，为了刘家天下，刘宏选择赌一次。

如果州牧一心为国为民，那也不错，像宗亲刘虞，出任幽州牧，拒绝当皇帝，是个忠于汉室的大忠臣。

刘焉处国家危难之际，又身为汉室宗亲，不思挽狂澜于既倒，扶大厦之将倾，反而明哲保身，置祖宗基业于不顾，苟图避世，窃图神器，就坏事了。

侍中董扶私下对他说：“京城将有大乱，益州一带有天子气。“刘焉一听，顿时心动，恰逢益州刺史郤俭在益州大事聚敛，贪婪成风，益州之地被他的“贪残放滥，取受狼籍”害得“元元无聊，呼嗟充野”，刘焉那颗蠢蠢欲动的野心便有了着落。

不久，皇帝便下达了圣旨，以刘焉为益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正东海刘虞为凉州牧。