吕布提议，在州、郡、县、乡各级设立议政院来监督各级官吏的权力运行，议政院里面成员为议政员。议政员由自耕农、商人、工匠、教师、学生、军人等成分组成，因为议政员是监督官吏的，所以议政员都不能由官宦家庭里面产生，任何试图操纵议政院的官宦家庭都会遭到灭顶之祸，吕布最后这一点明明白白地讲出来，针对的是那些现在已经是或妄图建立世家的官宦家庭。

说起地方议政院，须得说下现在的地方行政编制。

从光熹三年（191年），大汉的基层组织便逐渐改为，五户为一甲，五甲为一保，十保为一亭，十亭为一乡，十乡为一县，十县为一郡，十郡为一州。此时一户人家平均是六口人，一对老人、一对夫妻、两个子女，一甲便是三十人，一保便是一百五十人，一亭便是一千五百人，从亭以上的十进位的十是个虚数，一般都是大于五而小于十，一般来说一个乡就是一万多人，一县便是七八万人，一郡便是六七十万人，一州则是四五百万人。凡是太小的乡、县都会撤并，太大的州、郡、县都会拆开。

保、甲是地方自治自守的单位，一般来说，保长、甲长都优先由退役老兵担任，为了公平起见，官宦家庭不得担任地方保长、甲长之职。

因为此时战争频繁，盗贼四起，按照吕布全民皆兵的jingshén，每个亭都是一个地方坞堡，原来没有防御能力的村庄全部推平，择险要之地建立坞堡，建设为一亭。

亭是大汉最基层的军政管理单位，因为有退役老兵出身的保长、甲长们帮助，一个亭没必要设置那么多小吏，所以只设一个亭长、一个亭尉，亭为亭之主管者，兼理政事，亭尉掌管一个亭的乡兵同时负责地方治安警备，乡兵是以亭为单位组建起来的预备民兵，基本上每一个家要出一个人参加日常的训练和警戒。

乡里设有乡令、乡尉、乡丞和六曹衙门，乡三老改为乡傅，兼乡议政院院长，为乡级议政员的统领，乡傅不能从官宦家庭产生。

乡的议政院里是每个保选出一个议政员，这个议政员不能是保长、亭长、亭尉，不能是官宦家庭成员。